一提到中国的特大城市，人们往往脱口而出“北上广深”，这几个城市除了大，也会让很多人马上想到户口难落，但上周广州发布了一份关于公开征求《广州市差别化入户市外迁入管理办法》意见的通告，根据征求意见稿，同时满足28周岁及以下、连续缴纳社会保险满12个月，全日制大专学历等三个条件即可入户广州的七个非核心区。虽然是非核心区，但毕竟门槛不高就能进广州，这个征求意见稿，随即引发了热议，加上前不久浙江的相关动作，入户杭州核心区之外的城市已经变得非常寻常，这就让人们在琢磨，这是新一轮抢人大战的开始吗？落户开始变得容易的背后又是什么？《新闻周刊》本周视点关注：落户与安家。

25岁的林俊彪，是广州一电子音响公司负责调试设备的技能工人，2019年在广州花都的专科学校毕业后，就在这家公司工作。

(资料图片仅供参考)

设备运维工程师 林俊彪：我大学专业学的是物联网应用技术。刚开始实习就来到广州宝龙了，宝龙这边大型制造业跟我的专业对口， 我基本上在广州一毕业，在附近就直接就业了。

由于上学时大部分宅在校园内，所以对这座城市并没有太多感情，然而毕业后的四年工作生活，让他充分地了解到了这座城市，林俊彪喜欢上了这里。

虽然广州的生活让林俊彪觉得很舒适，但是由于公司每年5个解决户口名额的限制，又到了家里催婚的年龄，在考虑到未来的生活后，他也只能决定年底回到老家广东汕尾。

设备运维工程师 林俊彪：我们公司人多，几千号人，（户口）轮到我可能差不多40岁了。

广州现有的入户政策除学历入户、职称入户外，大部分人选择的是积分落户，但是因其45周岁以下，满4年社保以及总分满150分等系列要求，对于很多人来说，想达到要求并不容易。

本周一，林俊彪看到了一条关于差别化广州入户迁入征求意见的新闻，让原本已对留在广州不抱有希望的他，改变了想法。

设备运维工程师 林俊彪：我之前也是有看过，它的积分入户，比如说那些年龄可以加分，学历加分，再加上社保加分，还有一个公益时间的一个加分，那个很难。（差别化入户征求意见）跟我这边条件是符合的，肯定会去申请尽量去争取到落地之后的政策。

《广州市差别化入户市外迁入管理办法》中要求，满足28周岁以下、连续缴纳社会保险满12个月、全日制大专学历等三个条件，可以在广州的七个区入户。对于为何会将年龄设定为28周岁以下，降低学历入户门槛等，诸多区别于现行入户标准要求，长期关注城市入户政策的广州市社会科学院研究员黄石鼎对此有着自己的理解。

广州市社会科学院研究员 黄石鼎：社保交一年是属于最基本的公共服务普及，这是一个方面。对于年龄的要求，广州的平均年龄，对于中国整体的平均年龄来说广州是偏年轻的。但是对于一个创新型城市来说，这个年龄结构还是偏大，需要进一步的降低平均年龄。

产业结构，人才的需求，是黄石鼎研究的主要方向，所以对于政府发布与其研究方向相同的相关政策，本周五，休假在家的他仍在持续梳理。对于此次差别化入户管理法办法，早在2020年就提出了，在此之后每年都有提出，2022年底，广州市政府更是发布了《广州市劳动力要素市场化配置改革行动方案》，在《方案》提到：“广州要加大人口迁入户制度改革创新，出台实施差别化入户政策”。

广州市社会科学院研究员 黄石鼎：因为我们都知道，中国的人口，从去年开始有了下跌，经济发展跟出生率是负相关的关系，经济发展得越快，生育率就掉得越快。一个国家的未来是寄托在年轻人身上的，因为年轻人的减少，对一个国家，对一个区域的经济发展是有非常大的瓶颈。

黄石鼎关注到，2022年广州常住人口迎来负增长。今年5月，广州市人社局发布“2023年第一季度广州需求大于求职‘最缺工’的30个职业排行”，其中其他生产制造及有关人员里，类似于林俊彪的技术工人，尤为短缺。

广州市社会科学院研究员 黄石鼎：改革开放四十年以来，广州一直是中国农民工最为集中的一个城市，也造就了广州成为中国一流城市的（成果）。现在更多比较的是先进制造业和未来产业，这些产业最需要的人才，或者说主要的劳动力，肯定都是技能型人才，跟过去的农民工会有很大的区别。

对于广州七区的入户范围固定，黄石鼎表示，是因为外围城区承载着广州市众多传统制造业和高技术制造业，对年轻劳动力特别是青年技能人才的需求较大。相较城市化率已达100%的中心城区，外围城区有更大的承载能力。其更低的生活成本，也便于外地年轻人安家落户。对人才的需求缺口，也能为年轻人提供较大成长空间。

落户政策出台，人就愿意来吗？

在广州，新的落户政策出台的背后，是广州去年常住人口数同比减少了七万多人。虽然2022年全国四大一线城市都面临常住人口的负增长，但对于二十年来常住人口一直在增长的广州来说实属罕见。因此，这一次政策的调整，很多人分析说，广州瞄准的是产业工人，因为广州是制造业重镇。而上周公布放宽落户政策的浙江，目标是农业转移人口，也就是进城务工人员，但是有了政策，人就愿意来吗？还有哪些现实的考量？

农民工群体，为城市建设贡献着汗水和青春，但他们当中，大多没有获得工作所在城市的户籍。那么，如果一个城市放开落户限制，会不会引发农民工群体的踊跃落户？会不会引发农村人口的大量涌入？带着这样的疑问，安徽农民工研究中心的研究人员王萍，在安徽籍外出农民工中进行了一项抽样调研，得出的结论让她意想不到，只有六分之一的受访者愿意在城市中落户。

安徽农民工研究中心 阜阳师范大学副教授 王萍：至少从我们小样本的分析来看，在知道这样一个政策以后，农民工表达很强烈的落户意愿的比例并不显著。好几个访谈对象，他们都说了一句话，他说城市再好，也不是俺的家。他大半辈子都在这个地方务工，但是还没有很强烈说这个地方是我的家，要在这个地方生根成为新市民，还是觉得要回自己的家。

32岁的何海是一名来自安徽的打工者。在浙江湖州的这个物流园区工作了7年，他已经成为园区的安全经理，事业算是小有成就，但是由于暂时买不起房子，而且老家的就业机会也越来越多，他并没有在湖州安家的打算。

安徽籍务工者 何海：我也想在这边买房子，但是这边的房价，暂时目前条件不允许，价格有点高，家里承受有限，而且老家与这边经济发展方面，建设方面都已经相差无几，工资基本上已经持平了，准备在这边再做几年然后转到老家去。

新一代农民工更看重发展，老一代农民工则更看重叶落归根。王玉亮来自河南，年过五十的他，能在外打工的年头所剩不多。老家的宅子，农田，老人，妻儿都在召唤即将年老的他返回故土。

河南籍务工者 王玉亮：要回老家，家里有老人、小孩都在，必定要回家。这个地方干不动了再说，只要能干继续干，干不动了再回老家。

在城市定居，意味着更高的消费支出，也意味着更好的医疗教育水平，这对打工者当然也有很强的吸引力。在同事们中间，樊亚伟是少有的坚决希望落户城市的几个人之一，他落户的主要目的是把孩子接到湖州上学。

河南籍务工者 樊亚伟：有了孩子之后，就想着能把孩子接到这里接受教育是最好的。当时的政策是不允许的，当时的政策必须要买房，实行积分制，从2013年来到现在一直在存钱，就是想在这里买套房子，然后把孩子接过来上学。

买房子和缴纳社保，是外来务工者落户湖州的两种主要途径，由于这两条都不达标，樊亚伟一直没有落户。而在上周，浙江省公布放宽落户的新政策，杭州市区除外，全省全面取消落户限制政策，试行以经常居住地登记户口的制度，落实合法稳定住所（含租赁）落户，而且确保外地与本地农业转移人口进城落户标准统一。尽管具体细则还未公布，但樊亚伟觉得，自己距离落户不远了。

这个近乎“零门槛”落户的新政，为的正是吸引在城镇稳定就业和生活的农村打工者举家进城，从而提高城镇化率。而针对不少打工者舍不得农村户口的顾虑，浙江本次新政也提出，依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得以退出上述权益作为农民进城落户的条件。

安徽农民工研究中心 阜阳师范大学副教授 王萍：村民的户籍迁出去以后，他集体收益的身份权益是不被剥夺的，进行一个制度上的保障。上级如果有了规定的话，下面操作起来要把这个指标进一步细化，政策越具体，可能最后产生争议和纠纷的问题，就会更少一些。

根据国家统计局的数据，2022年年末我国在城镇居住的进城农民工1.3亿人，显然，他们是未来城市落户的重要力量。然而，除了降低落户门槛，提高他们落户后的生活水平也同样重要。买不起房子能申请公租房吗？子女能享受好的教育资源吗？年老后能发到退休金吗？这方方面面，决定着农民工群体落户的意愿度，也考验着未来城镇化率的含金量。

安徽农民工研究中心 阜阳师范大学副教授 王萍：农民工前期在城市是没有参加社保基金的积累的，现在的一些地方，采取的是如果能够缴满15年养老保险的话，就等于参保15年，这种方式有一定的创新性，我能够领取我的养老保障金，能够解决一部分在老年以后的收入问题，能够提高这个城市转移人口的退休过以后的生活质量。

落户政策调整背后 基本公共服务能否基本解决？

在中国人的老话里，常常说的是安家落户，只有能安家才能考虑落户，而这一次落户政策先行了，门槛放宽，但很多人核心思考的问题还是安家，这其中包括教育，医疗，住房等诸多问题。而对于很多的中国父母来说，住房小一点，上班远一点可能都能克服，只要孩子上学能够得到最好的保障，那么，在落户政策调整的背后，教育，医疗这些基本公共服务能不能基本解决？

今年以来，广东、浙江等多地都对落户政策进一步松绑。之所以东部地区落户门槛的降低受到了普遍关注，是由于落户意味着在当地能享受到更多的公共服务资源。

华东政法大学政府管理学院院长 任勇：户籍制度在最初制度设计的过程中，本质上附带了很多公共福利和公共服务的内容，但是中国的改革开放很大程度上就是人口的流动过程，所以在做这方面的改革使得这些到东部的经济发达地方，来从事就业的、从事创业的（外来人口），享受到更好的公共服务水平，避免户籍成为他们就业、创业的障碍。

近年来各地的实践中，虽然正逐步让公共服务覆盖到非户籍常住人口，但覆盖程度则有所不同。去年印发的《“十四五”公共服务规划》中，就对公共服务作了“基本”和“非基本”两类的区分：基本公共服务如义务教育、医疗卫生等，需要推进均等化；非基本公共服务如普惠托育、高中教育等，则要扩大供给。

华东政法大学政府管理学院院长 任勇：基本的公共服务供给就最典型的教育来讲，是义务教育。但是，除了基本的公共服务之外，还有一些非基本公共服务。非基本公共服务包括高中教育，不同的省份对应高考的难度是不一样的，一定程度（需要）正视教育资源，尤其是非基本公共服务资源不均衡的体现。

任勇认为，长远来看，还需要各地在非基本公共服务的保障上，做到更加均衡合理。而在上周浙江出台的落户新政中，提出了探索建立，以流入地学籍和连续受教育年限为依据的中高考报考制度，同样受到了关注。可以说，教育这一公共服务，成为不少人选择落户与否的重要因素。

同样作为常住当地的非户籍人口，孩子即将高考的家长对落户的关注度，明显高于孩子尚在义务教育阶段的家长。但即便义务教育是基本公共服务，需要做到均等化，当地也经历过逐步完善的过程。

浙江湖州织里镇，是位于长三角的一座服装产业重镇，吸引了35万外来务工人员常住于此，但该小镇的户籍人口仅有10万人，仅占常住人口的不到四分之一，倘若仅按户籍人口配置教育、医疗等公共服务资源，那么将会有大量非户籍常住人口无法得到保障。

华东政法大学政府管理学院院长 任勇：这个地方本地人口和外来人口是整体的一个倒挂，而这个迭变的过程，很重要的一点就是比较好地处理了本地居民和新市民的关系，处理好两者的服务供给的问题。

更多地考虑以常住人口配置公共服务资源，成为织里镇努力的方向。在东部地区，类似的产业重镇还有许多，外来人口常将大城市的郊区和周边城镇，作为其首个落脚点，如何完善好常住人口的公共服务供给，成为人口流入地的必答题。但配建尽可能覆盖到所有常住人口的公共资源，又考验着财政投入的能力。

华东政法大学政府管理学院院长 任勇：因为公共服务本身实际上是资源的分配，如何分配资源既能够使得本地的居民享受比较好的服务，同时能够保证外地居民或者新市民享受基本的服务，这是一个方面。第二个方面，可能也考虑到地方的实际财政状况，提供比较好的基本公共服务，使新市民更容易认同所在地，更容易发挥自己的聪明才智，为当地做贡献，实现双向的良性循环，这也是地方治理能力现代化的重要体现。

户籍制度是过去年代留下来的一种人员管理方式，但随着改革开放，人员开始大幅度的流动，户籍所起到的阻碍作用已经越来越大，因此，户籍制度改革一直在一步一步地向前推，现在终于到了一线特大城市的门口。大势所趋，户籍改革当然会向更加开放和方便的目标前行。但在这个过程中，如何以人为本，让流动的人员也能享有城市的基本公共服务？如何让城乡人员都享有越来越公平的保障？是政府必须做好做快的事情。